1948년 2월 14일, 미군정 하에서 ‘공창(公娼) 폐지법’이 발효됨으로써 공식적으로는 합법적인 매매춘이 이 땅에서 사라졌다. 언론은 ‘여권(女權)수호의 서곡’ ‘추한 왜정 잔재 해소’라며 반겼지만 한편에서는 사창(私娼) 밀매음 성행을 우려하는 목소리도 높았다. 더구나 서울시에 공창으로 등록됐던 670여명의 창녀 가운데 60%가 보균자였기 때문에 이들에 대한 방역처리도 사회적 관심사였다.
우리나라에서 공창제가 법의 보호를 받기 시작한 것은 1916년 3월, 일제 경무총감부령 제4호 ‘유곽업 창기 취체규칙(遊廓業 娼妓 取締規則)’이 제정되고부터였다. 이때부터 매춘이 합법화되고 창기들에게는 세금이 부과됐다. 일본 정치인들이 지금도 “종군위안부는 공창제의 하나”라는 망발을 일삼는 것도 이 법 때문이다. 진고개, 회현동 등 일본인 거류지역에 ‘유곽’ 형태가 갖춰진 것은 1883년부터였다. 조선인들은 이 유곽을 ‘좃또집’이라고 불렀다. ‘좃또’는 일본말로 ‘잠깐’이라는 뜻이다. 1904년 러일전쟁이 발발했을 때는 경위야 어찌됐든 서울 중구 쌍림동 일대에 ‘신마치(新町)’라는 유곽이 첫 공창 허가를 받아 영업을 시작했다. 한일합병 후에도 유곽이 얼마나 빠르게 확산됐는지 1919년 12월 16일자 시카고 트리뷴지는 “일본이 한국에서 가장 잘한 일은 유곽 증설”이라며 실태를 꼬집을 정도였다. ‘접대부’란 용어를 만든 것도 1941년 일본에 의해서였다.
공창이 폐지됐다고 해서 하루아침에 매매춘이 근절될 리가 없다. 미군이 있는 곳에는 기지촌이 형성됐고 전국 곳곳에는 매매춘이 버젓이 성행했다. 1960년 매춘금지의 법제화를 규약한 케임브리지 국제회의가 조인되고 1961년 정부가 여론에 떠밀려 ‘윤락행위방지법’을 만들어 8년 뒤부터 시행에 들어갔으나 상대는 6000년의 역사를 갖고 있는 매매춘이었다. 2004년 정부가 다시 ‘성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 특별법(성매매 특별법)’을 만들어 단속을 더욱 강화하고 있지만 이 역시 점차 유명무실화된 채 범법자만 양산할 가능성이 높다.