러일전쟁에서 승리하고 영국·미국·러시아로부터 한국에 대해 우월적 지위를 보장받아 이제 거리낄게 없게 된 일본은 1905년 11월 추밀원 의장 이토 히로부미를 특명전권대사로 한국에 파견했다. 한국의 외교권을 빼앗아 일본정부가 파견하는 통감이 전권을 행사하도록 하는 ‘제2차 한·일협약’ 즉 ‘을사조약’을 체결하는 것이 목적이었다.
이토는 11월 10일부터 몇 차례에 걸쳐 회유와 협박으로 고종을 압박했지만 고종은 완강히 거부했다. 11월 17일 일본공사 하야시 곤스케도 한국 정부의 대신들을 공사관으로 불러 조약 승인을 종용했으나 대신들이 동조하지 않자 하야시는 고종이 머무는 덕수궁 별채 중명전으로 장소를 옮겨 어전회의를 열고 결단을 촉구했다. 남산에는 대포가 설치돼 서울을 겨누고 있었고, 궁 밖은 무장한 일본병이 포위하고 있어 공포분위기였다. 그럼에도 대신들이 여전히 뜻을 굽히지 않자 하야시는 이토에게 도움을 청했다.
이토는 일본군사령관 하세가와 요시미치를 대동하고 들어와 대신들 한명한명에 찬부를 물었다. 한규설·민영기·이하영이 반대하고 이완용·박제순·이근택·이지용·권중현 등 이른바 ‘을사5적’이 찬성으로 기울자 이토는 다수결로 동의한 것으로 간주하고 외부대신 박제순과 하야시로 하여금 ‘한·일협상조약’에 날인케 했다. 그러나 조약은 양국의 최고통수권자인 고종과 천황의 날인이 없어 국제법상 무효였다.